公共危机应急救援力量管理体系研究

摘 要：分析了公共危机应急救援力量管理模式现状及目前管理模式的不足，剖析了制约应急救援工作发展的瓶颈问题。结合我国应急救援工作的开展情况，提出了构建应急救援力量管理模式的基本原则。在此原则的指导下，设计了一种新的应急救援力量管理模式，提出设立应急管理委员会的构想，并从必要性和可行性、构建、特点等方面详细说明。

关键词：公共危机；应急救援；管理模式

近年来，洪水、地震、火灾和交通事故等突发事件不断发生，应急救援任务空前繁重。公安、消防、民政、安监等多部门快速行动，组建了多种形式的救援力量，逐渐形成了分部门、分灾种的应急救援管理模式。由于应急救援工作的综合性不断增强，这种管理模式的弊端日益凸显。为了提高应急救援效率，优化应急救援管理结构，国内很多专家学者对此进行了深入研究。郭铁男对我国城市应急指挥体系的建设模式与发展进行了概述，并对消防部队承担综合应急救援任务的可行性和必要性进行了分析。王秋彧、张光俊、郭其云等在基于消防部队承担应急救援任务的基础上，对应急救援管理体系进行了研究。经过多年的建设发展，逐渐形成了集权式、授权式、代理式和协同式的应急救援管理模式，这些管理模式大多具有较强的临时性，其协调管理力度受到很大的制约。因此，组建一种新型的应急救援管理模式成为亟待解决的问题。笔者针对目前应急救援管理体系中的问题，搭建了一种条块结合、管理顺畅的组织管理模式。

1 公共危机应急救援力量管理模式现状分析

经过近几年各种突发灾害应急处置的历练和考验，我国应急救援力量体系建设取得了很大进步，但在管理体制建设方面还存在不足，主要表现在如下方面：

（1）成立了多种公共危机应急救援管理机构，管理分散。由于公共危机事件的性质多样，危害程度相差较大，所以单一部门不能完成灾害管理的全部任务。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。应急管理行政系统如图1所示。

在这种行政管理机制之下，我国建立了多个应急指挥中心和多种应急救援力量。根据相关资料的统计分析，我国目前应急指挥中心的设置如图2所示。由图可见，我国目前共设置了至少7处国家级应急指挥中心，在每个应急指挥中心下分别设立了相应职能的应急救援队伍。如消防应急指挥中心负责调度指挥消防部队的救援行动，中国地震应急搜救中心负责国际救援队的管理，而国家安全生产应急救援指挥中心负责指挥矿山救援队的救援行动。此外，还有军队应急救援队和交通、医疗、电力等多支救援队伍。

（2）应急救援力量分布在不同部门，条块分割明显。我国长期以来采用分部门、分灾种的单一灾情救援体制和危机管理模式，虽有多种应急救援力量，却分属在多个部门，这种“分而治之”的应急救援体系有两大问题：一是各种设备和人力资源重复投入并且大量闲置；二是遇到紧急状况，因职能交叉而容易造成职责不明，甚至互相推诿，可能由此失去最佳的抢险救灾时机。尤其是在大型灾害事故救援现场，需要公安、消防、驻军、武警、医疗、通信、供水、供电等多个部门协同处置，但由于归口不一，战备等级制度不一，多支职能单一的应急救援力量互不隶属，各自为政，客观上造成遇险求助不便、接警出动迟缓、联动响应滞后、合成指挥不力等问题。

（3）缺乏独立的常设性危机管理机构，各种力量之间协调困难。近几年，我国虽然在应急管理体制、机制等方面取得了一些发展，但是至今仍然缺乏专业化、规范化、制度化和高效的危机管理决策核心机构。一旦爆发大规模突发事件，往往是由某一政府领导牵头，组成一种临时性机构进行组织协调危机处置。这种临时性机构缺乏一定的决策力度，使得多部门之间难于形成合力，致使救援效率较低。同时，由于这种常设性机构的缺失，使得应急救援法制、机制建设进度缓慢，各种应急救援力量建设相对封闭，缺乏必要的联合演练。

由于我国应急救援力量管理体制在运行过程中还存在如上弊端，从目前应急救援力量建设的发展来看，亟需打破这种条块分割的管理模式，组建统一指挥的应急救援管理模式。

2 公共危机应急救援力量体系管理模式建设的原则

公共危机应急救援力量体系管理模式应能较好地发挥各种应急救援力量之间的联合作战能力。因此，在管理模式建设过程中，应本着“政府主导，消防主力；统一指挥，协同有序；平战结合，资源优化”的建设原则。

2.1 政府主导，消防主力

政府主导是指在公共场所突发事件应急救援中，要由政府作为统一的领导。应急中心工作范围广，涉及部门多，担负责任大，需要由政府统一领导。这不仅是符合《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》的需要，也是顺应我国实际情况的必然选择。“消防主力”是指在政府的统一领导下，消防部队作为应急救援的骨干力量，承担包括火灾、地震、建筑施工事故等多种灾害的应急处置。在国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发[2009]）59号）中明确指出了消防部队作为主力救援力量的法律地位。

2.2 统一指挥，协调有序

“统一指挥”是指由政府负责建立统一的接处警系统，将各种救援力量实现有效整合，进行统一调度指挥，使各机构和部门纵向能对接，横向能联动，达到处置突发事件的快速、高效，最大限度降低成本。“协调有序”是指各种救援力量之间能够实现责任明确，优势互补，保证应急处置的有效性和有序性。目前，我国有各种专兼职救援力量几十种，无论是从职责范围、器材装备等方面均存在一定的交叉，为了保障应急救援效率，各种救援力量之间必须进行有效的协调分工。

2.3 平战结合，资源优化

“平战结合”就是在平时注重应急准备，加强对风险的识别、监测和预警，加强应急救援队伍的日常训练、培训和演习，做好资源规划和保障工作，保证战时的应急救援效率，并做好战时的危机应对和事后的评估及处置，做好资源协调与调度工作。“资源优化”就是将各种应急救援所需资源进行优化配置，保障资源的高效使用。我国的应急救援资源分布在不同的部门和单位，为了避免重复建设，保障应急救援所需资源，这就需要充分调度整个社会的资源，通过有效的整合，实现资源的优化配置。

3 公共危机应急救援力量体系管理模式建设的设想

为了从长远的角度统筹规划我国的应急管理工作，需要从国家层面上设立常设性应急救援管理机构，即应急管理委员会，以实现对灾害的全面管理。

3.1 应急管理委员会设置的必要性和可行性分析

目前，负责我国应急管理工作的机构和部门主要是各级政府部门的应急办和议事协调机构（如国家减灾委员会、核事故应急协调委员会等）。应急办负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作。在应急过程中其主要职责是值守应急、信息汇总和综合协调，其处置权力有限，在政府内部权力体系中的影响力较弱，须协助国务院领导处置。议事协调机构是以党政领导为成员的临时性机构，不是常设机构，只是在危机发生时才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练和储备等工作。因此，常态下协调的权威性不足。可以看出，目前的应急管理体系难以发挥出与公共危机应对需求相称的领导力。所以，在现有的危机应对领导机构的基础上，本着整合危机应对资源、降低内耗和提高效率的原则，设置一种能够整合应急办和议事协调机构功能的常设性机构，从而保证突发灾害的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援的统一化和规范化，显得非常重要而紧迫。

3.2 应急救援管理委员会的构建

适应目前应急管理的需求，通过几年的发展，我国应逐渐建立起强有力的常设性国家应急管理机构，即国家应急管理委员会，其组织框架体系如图3所示。

图3 应急管理委员会组织框架图

国家应急管理委员会应为应急管理的常设机构，纳入政府机构序列，隶属于国务院。该委员会应采取行政首长负责制，由国务院总理或主管副总理担任第一负责人，由各相关部门的第一负责人组成委员会，联合协商制定应急管理的发展规划和各项政策。在该机构下设立专门应对突发性灾害的职能部门。按照灾害管理流程，应急管理委员会内部可设置灾害预防局、监测预警局、响应处置局、恢复和重建局和灾害处置评估办公室等部门，负责应急管理委员会的正常运行。同时该委员会设置指挥调度中心，作为应急救援指挥的枢纽，与各省之间实现互联互通，并应具有灾害决策辅助系统；设置物资装备保障局，负责整个战备物资的统一调度和管理；应吸收各行各业的专业人士成立应急管理专家组，为应急管理委员会提供决策咨询和工作建议；设置非政府组织管理机构，组织动员各种社会力量参与应急救援，设置国际事务管理局，负责国际之间的应急救援事务。在垂直管理上，应急委员会下设置省、市、县三级管理机构。各级应急委员会指挥和协调对应本辖区的应急救援管理工作。

为顺利实现使应急管理工作由条块分割逐渐向集中统一管理过渡，现阶段应急管理委员会可采取双重管理策略，即保证现有的应急救援力量体系结构不变的前提下，将分散在水利部、农业部、卫生部、国家安监局、地震局、公安、交通、国防、林业等部门的专兼职应急救援力量在人事和财政等方面实行“谁组队，谁主管”的方法，在业务方面要接受应急管理委员会的统一指导，具体对应关系如图4所示。在应急时，各应急救援力量要接受管理委员会的统一调度指挥。应急管理委员会应与军队建立长效运行机制，依照相关的法律、行政法规、军事法规的规定，军队参加突发事件的应急救援和处置工作。

图4 现阶段应急管理委员会对应救援力量分布

3.3 应急管理委员会的特点

（1）有效整合了应急救援力量，有助于形成一个权威高效的指挥系统。该管理模式是在国家宏观决策层面建立起来的一个全国性的、长期的、固定的危机管理机构，专门负责协调各个部门、地区和组织的协作，以保证信息畅通，反应迅速。

（2）有助于实现条块结合的管理模式，并逐渐向集中管理过渡。在不改变现有力量分布的情况下，通过管理方式的转移，形成条块结合的管理方式。虽然现有的应急救援力量分布在多个部门，通过应急管理委员会的统筹协调，使各种应急救援力量不仅仅局限在本领域内的建设发展，而是融合在整个应急救援体系中，较好地避免了建设的盲目性和重复性。

（3）职责划分清晰，有利于各管理部门和职能部门作用的发挥。根据我国自然灾害分类方式进行分灾害管理的模式，有利于形成一支专业化的管理队伍。按照灾害管理程序设置部门，使得灾害管理程序更加清晰，各部门的职责明确，能有效地避免互相推诿、效率低下的局面。

3.4 应急管理委员会的主要职能

应急管理委员会作为国家层面的应急管理机构，应负责应急救援管理过程中的各项事务。

（1）起草或修改国家应急法律、行政法规和规章，逐渐完善应急管理法制体系。

（2）制定应急管理工作中长期发展规划，统筹规划各种救援物资装备。

（3）设置或调整应急管理委员会的组织框架体系，设计规划应急管理运行机制，综合协调国家职能部门在灾害管理中的作用，做好灾前预防、灾害处置、灾害恢复和重建以及总结工作。

（4）编制或修订应急救援预案，制定专兼职应急救援队伍的培训和演练计划。

（5）统筹规划各种救援力量的建设发展。

（6）指导各省、市、自治区的应急救援工作，并监督考核各省应急救援队伍的建设。

（7）收集、汇总和整理各省、市、自治区的预警信息，并及时向社会发布各种预警信号。

（8）危机事件爆发时，即转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构，针对已发生的危机事件权威地分配各种救灾资源，有权调动指挥各种应急救援力量。

4 结 论

通过对应急救援管理模式的研究，得到如下结论：

（1）从管理机构设置和力量分布等方面分析了应急救援力量管理体系的现状，指出常设性权威应急管理机构的缺失是影响应急救援工作发展的关键问题。

（2）结合应急救援工作实践，提出了“政府主导，消防主力；统一指挥，协同有序；平战结合，资源优化”的应急救援力量管理模式的组建原则。

（3）提出了构建应急管理委员会的设想。从国家层面总结了应急管理机构的运行现状，分析了应急管理委员会设立的可行性和必要性，在此基础上设计了应急管理委员会的组织框架结构及其应具有的职能。